Einstellung der NPD-Verbotsverfahren
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat heute die
NPD-Verbotsverfahren eingestellt.
Zum Sachverhalt: Die 1964 gegründete NPD, die Antragsgegnerin (Ag),
erzielte bei einzelnen Landtagswahlen zwischen 1966 und 1968
Wahlergebnisse zwischen 5,8 v.H. und 9,8 v.H.. 1969 erreichte sie mit
einem Zweitstimmenanteil von 4,3 v.H. ihr bestes
Bundestagswahlergebnis. Seither errang sie bei keiner Landtags- oder
Bundestagswahl mehr ein Mandat. Bei den Bundestagswahlen 1998 und 2002
erzielte die Ag jeweils 0,3 v.H. und 0,4 v.H. der abgegebenen gültigen
Zweitstimmen und bei den letzten Europawahlen 1999 0,4 v.H. der
abgegebenen gültigen Stimmen. 1996 verfügte sie nach eigenen Angaben
noch über 3240 Mitglieder. Nach der Wahl von Udo Voigt zum
Parteivorsitzenden im März 1996 stieg die Zahl ihrer Mitglieder bis
2001 auf 6500.
Am 30. Januar und 30. März 2001 beantragten Bundesregierung, Bundestag
und Bundesrat (Antragsteller; ASt) beim BVerfG die Feststellung der
Verfassungswidrigkeit der Ag und die Auflösung ihrer
Parteiorganisation. Sie halten die Ag für verfassungswidrig. Die Ag
gehe nach ihren Zielen und nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf
aus, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen.
Sie sei in ihrem Gesamtbild nationalsozialistisch, antisemitisch,
rassistisch sowie antidemokratisch geprägt. Die Ag hält die Anträge für
unzulässig und unbegründet.
Laut Beschluss vom 1. Oktober 2001 hat der Senat entschieden, die
mündliche Verhandlung durchzuführen. Im Januar 2002 hat der Senat
Kenntnis davon erhalten, dass ein Funktionär der Ag, dessen Äußerungen
mehrfach zur Stützung der Verbotsanträge herangezogen worden sind,
V-Mann eines Landesamts für Verfassungsschutz ist. In der Folgezeit
haben die ASt erklärt, dass die Ag durch V-Leute des
Verfassungsschutzes beobachtet werde. Auch auf der Ebene der Vorstände
der Ag gebe es V-Leute.
Nachdem der Senat die sich aus der nachrichtendienstlichen Beobachtung
der Ag ergebenden Fragen am 8. Oktober 2002 mit den
Verfahrensbeteiligten erörtert hatte, hat die Ag sinngemäß die
Einstellung des Verfahrens beantragt. Die ASt hätten durch die V-Leute
die Möglichkeit, von ihrer internen Planung der Prozessführung Kenntnis
zu erlangen. Das Verbotsverfahren sei deshalb rechtsstaatlich nicht
mehr durchführbar. Die ASt haben erklärt, dass eine unzulässige
Ausforschung der Prozessstrategie der Ag nicht stattgefunden habe. Ein
Prozesshindernis liege nicht vor.
Wegen der weiteren Prozessgeschichte wird auf die Pressemitteilung
Nr. 15/2003 vom 26. Februar 2003 hingewiesen.
1. In den Gründen der Entscheidung des Senats heißt es:
Das Verfahren kann nicht fortgeführt werden, weil der
Einstellungsantrag der Ag nicht die für eine Ablehnung erforderliche
qualifizierte Zweidrittelmehrheit gefunden hat. Vier Richter sind der
Auffassung, dass ein Verfahrenshindernis nicht besteht. Drei Richter
sind der Auffassung, dass ein nicht behebbares Verfahrenshindernis
vorliegt.
Nach § 15 Abs. 4 BVerfGG bedarf in einem Parteiverbotsverfahren eine
dem Antragsgegner nachteilige Entscheidung in jedem Fall einer Mehrheit
von zwei Dritteln der Mitglieder des Senats. Mindestens sechs des aus
acht Richtern bestehenden Senats müssen eine nachteilige Entscheidung
gegenüber dem Antragsgegner tragen. Nachteilig ist grundsätzlich jede
Entscheidung, die die Rechtsposition des Antragsgegners verschlechtern
oder sonst negativ beeinflussen kann.
Die Ablehnung des Antrags auf Einstellung des Verfahrens ist eine für
die Ag nachteilige Entscheidung. Bereits der Wortlaut der Vorschrift
des § 15 Abs. 4 BVerfGG macht deutlich, dass eine qualifizierte
Mehrheit erforderlich ist, um einen Antrag auf Einstellung des
Verfahrens wegen eines Verfahrenshindernisses abzulehnen; er schreibt
bei einer nachteiligen Entscheidung "in jedem Fall" eine Mehrheit von
zwei Dritteln der Mitglieder des Senats vor. Zudem trägt das
Erfordernis der qualifizierten Mehrheit der hervorgehobenen
verfassungsrechtlichen Stellung der politischen Parteien und ihrer
erhöhten Schutz- und Bestandsgarantie Rechnung. Da Parteien durch die
Feststellung der Verfassungswidrigkeit und die Auflösung ihrer
Organisation von der freien Mitwirkung an der politischen
Willensbildung des Volkes ausgeschlossen werden, bedürfen gerichtliche
Entscheidungen zum Nachteil einer Partei in einem Verbotsverfahren
einer besonderen Legitimation. Dieser Regelungszweck erfasst jedenfalls
auch Entscheidungen über das Vorliegen eines nicht behebbaren
Verfahrenshindernisses. Würde das BVerfG die Einstellung des Verfahrens
ablehnen, weil ein Verfahrenshindernis nicht vorliegt, müsste das
Parteisverbotsverfahren fortgesetzt und eine mündliche Verhandlung
durchgeführt werden. Darin läge eine eigenständige Belastung für die
betroffene Partei. Eine Minderheit von drei Richtern ist der
Auffassung, infolge mangelnder Staatsfreiheit der Ag auf der
Führungsebene sowie mangelnder Staatsfreiheit des zur Antragsbegründung
ausgebreiteten Bildes der Partei bestehe ein nicht behebbares Hindernis
für die Fortführung des Verfahrens. In Anbetracht des Erfordernisses
der qualifizierten Mehrheit steht danach fest, dass die
Parteiverbotsanträge nicht zum Erfolg geführt werden können. Eine
Fortführung des Verfahrens wäre deshalb rechtsstaatlich nicht
vertretbar und der Ag nicht zuzumuten.
Der Einstellungsbeschluss ist eine Prozess- und keine Sachentscheidung.
Den Rechtsansichten der Minderheit und der Mehrheit der Richter kommt
deshalb keine Bindungswirkung zu.
2. Die Richter Hassemer und Broß sowie die Richterin Osterloh sind der
Auffassung, dass ein nicht behebbares Verfahrenshindernis vorliegt.
Im Parteiverbotsverfahren wurde das Gebot strikter Staatsfreiheit der
Ag rechtsstaatswidrig verfehlt. Dieser Mangel ist nicht behebbar.
Derzeit sind auch keine Gründe erkennbar, die die Fortsetzung des
Parteiverbotsverfahrens dennoch ausnahmsweise rechtfertigen könnten. Im
Einzelnen führen die drei Richter aus:
a) Bei der Durchführung gerichtlicher Verfahren gelten rechtsstaatliche
Mindestanforderungen: Kein staatliches Verfahren darf einseitig nur
nach Maßgabe des jeweils rechtlich bestimmten Verfahrenszwecks ohne
Rücksicht auf mögliche gegenläufige Verfassungsgebote und auf mögliche
übermäßige rechtsstaatliche Kosten einseitiger Zielverfolgung
durchgeführt werden. Die Durchsetzung jedes staatlichen
Verfahrensinteresses muss im Konflikt mit gegenläufigen
verfassungsrechtlichen Rechten, Grundsätzen und Geboten als
vorzugswürdig nach Maßgabe der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit
gerechtfertigt sein. Dem BVerfG kommt dabei im Parteiverbotsverfahren
eine Garantenstellung für die Wahrung der rechtsstaatlichen
Anforderungen zu. Die Annahme eines Verfahrenshindernisses mit der
Folge sofortiger Verfahrenseinstellung kommt nur als ultima ratio
möglicher Rechtsfolgen von Verfassungsverstößen und unter folgenden
Voraussetzungen in Betracht: Es muss ein Verfassungsverstoß von
erheblichem Gewicht vorliegen. Dieser bewirkt einen nicht behebbaren
rechtsstaatlichen Schaden für die Durchführung des Verfahrens, so dass
dessen Fortsetzung auch bei einer Abwägung mit den staatlichen
Interessen an wirksamem Schutz gegen die von einer möglicherweise
verfassungswidrig tätigen Partei ausgehenden Gefahren rechtsstaatlich
nicht hinnehmbar ist.
Die Beobachtung einer politischen Partei durch V-Leute staatlicher
Behörden, die als Mitglieder des Bundesvorstands oder eines
Landesvorstands fungieren, unmittelbar vor und während der Durchführung
eines Parteiverbotsverfahrens ist in der Regel unvereinbar mit den
Anforderungen an ein rechtsstaatliches Verfahren. Staatliche Präsenz
auf der Führungsebene einer Partei macht Einflussnahmen auf deren
Willensbildung und Tätigkeit unvermeidbar. In einem
Parteiverbotsverfahren schwächen Mitglieder der Führungsebene, die mit
einander entgegengesetzten Loyalitätsansprüchen des staatlichen
Auftraggebers und der observierten Partei konfrontiert sind, die
Stellung der Partei als Antragsgegner vor dem BVerfG im Kern. Für
diese Wirkung reicht die bloße Präsenz "doppelfunktionaler", sowohl mit
dem Staat als auch mit der Partei rechtlich und faktisch verknüpfter
"Verbindungs-" Personen aus. Auf die tatsächliche Information der ASt
über die Prozessstrategie der Partei im Verbotsverfahren kommt es nicht
an.
Vor diesem Hintergrund braucht das verfassungsgerichtliche
Parteiverbotsverfahren ein Höchstmaß an Rechtssicherheit, Transparenz,
Berechenbarkeit und Verlässlichkeit des Verfahrens. Dies gilt auch für
das zu beurteilende Tatsachenmaterial. Damit das BVerfG seiner Aufgabe,
ein rechtsstaatliches Verfahren zu gewährleisten, nachkommen kann,
müssen die zur Antragstellung berechtigten Verfassungsorgane die ihnen
zugewiesene Verfahrensverantwortung erkennen und wahrnehmen. Sie müssen
durch sorgfältige Vorbereitung die notwendigen Voraussetzungen für die
Durchführung eines Verbotsverfahrens schaffen und ausschließen, dass
Personen mit ihren Äußerungen als Teil des Bildes einer
verfassungswidrigen Partei präsentiert werden, die
nachrichtendienstliche Kontakte mit staatlichen Behörden unterhalten
oder unterhalten haben, ohne dies kenntlich zu machen und so die daraus
folgenden Zurechnungsprobleme offenzulegen.
Ob ein Verstoß gegen diese Erfordernisse der Verfahrensgestaltung zu
einem nicht behebbaren rechtsstaatlichen Schaden führt, lässt sich
nicht generell abstrakt beantworten. Es kommt auf die konkrete
Verfahrenssituation und die Gefahrensituation, auf die eine mögliche
Einstellung des Verfahrens trifft, an. Bei einem nicht behebbaren
rechtsstaatlichen Mangel wird das Verfahren nur ín ganz
außergewöhnlichen Gefahrensituationen fortgesetzt werden können. Bei
der Gesamtabwägung ist von Bedeutung, dass die Einstellung des
Verbotsverfahrens keine abschließende Entscheidung über die
Zulässigkeit zukünftiger Verbotsanträge ist. Erneute Anträge bleiben
vielmehr ohne Weiteres möglich, sie müssen insbesondere nicht "auf neue
Tatsachen gestützt" sein.
b) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen werden die Art und
Intensität der Beobachtung der Ag durch die Verfassungsschutzbehörden
nicht gerecht. Von Staatsfreiheit der Führungsebenen der Ag nach
Einleitung des Verbotsverfahrens kann keine Rede sein. Nach Überzeugung
aller Mitglieder des Senats bestanden unmittelbar vor und auch noch
nach Eingang des Verbotsantrags der Bundesregierung
nachrichtendienstliche Kontakte mit Mitgliedern der Ag im
Bundesvorstand und in Landesvorständen. Nach Angaben der ASt gibt es
auf der Ebene der Vorstände V-Leute, deren prozentualer Anteil an drei
überprüften Stichtagen jeweils unter fünfzehn Prozent gelegen habe. In
den Landesvorständen seien im Schnitt jeweils ein bis zwei V-Leute. Auf
der Ebene des Bundesvorstands führte jedenfalls der Bund seine
nachrichtendienstlichen Kontakte nach Antragstellung fort. Der Kontakt
mit einem V-Mann und Mitglied des Bundesvorstands wurde erst lange nach
Eingang aller drei Verbotsanträge beendet. Außerdem soll die NPD in dem
Zeitraum von 1996 bis 2002 ständig Beobachtungsobjekt der
Verfassungsschutzämter in Bayern, Berlin und Hessen gewesen sein.
Schließlich wurde ein Mitglied des Bundesvorstands der Ag selbst nach
Stellen der Verbotsanträge mit dem Ziel der Anwerbung angesprochen, um
die Ag auf Vorstandsebene zu beobachten.
Die Antragsbegründungen sind auch zweifelsfrei in nicht unerheblicher
Weise auf Äußerungen von Mitgliedern der Ag gestützt, die als V-Leute
für staatliche Behörden tätig sind oder tätig waren, ohne dass dies
offen zu einem Gegenstand der Erörterung im Verfahren gemacht worden
ist oder noch gemacht werden könnte.
Eine besondere Ausnahmesituation, aufgrund deren die massive staatliche
Präsenz auf den Vorstandsebenen der ASt auch nach Eingang der
Verbotseingänge hätte gerechtfertigt werden können, wird von den ASt
nicht geltend gemacht und ist auch nicht erkennbar. Es gibt auch keine
Rechtfertigung dafür, dass die Antragsbegründungen nicht unerheblich
auf Äußerungen führender Parteimitglieder gestützt sind, die zeitgleich
oder zu früheren Zeitpunkten als V-Leute auch im Dienst staatlicher
Stellen tätig waren. Anhaltspunkte für eine gefahrenbedingte
Eilbedürftigkeit, die einer sorgfältigen Vorbereitung der Anträge im
Wege gestanden hätten, fehlen.
3. Die Richter Sommer, Jentsch, Di Fabio und Mellinghoff sind der
Auffassung, dass kein Verfahrenshindernis besteht. Sie halten die
Fortführung des Verbotsverfahrens für geboten.
Verfahrenshindernisse, die einer Verhandlung mit dem Ziel einer
Sachentscheidung entgegenstehen, liegen nur in besonders gelagerten
Ausnahmefällen vor, in denen ein anerkennenswertes Interesse schon an
der Durchführung des gerichtlichen Verfahrens im Einzelfall nicht mehr
besteht und eine Fortsetzung des Verfahrens rechtsstaatlich nicht mehr
hinnehmbar ist. Gerichte dürfen sich der Justizgewähr grundsätzlich
nicht entziehen, soweit nicht geschriebenes Prozessrecht oder andere
zwingende Gründe eine Sachentscheidung unmöglich machen. Verweigert das
Gericht wegen der Annahme eines gesetzlich nicht bestimmten
Verfahrenshindernisses im Ergebnis die Entscheidung über die Sache, so
verschließt es den rechtsstaatlich gebotenen Weg zur Rechtsgewähr mit
der Konsequenz, dass nicht in einer befriedenden Weise festgestellt
werden kann, was Rechtens ist. Für die Annahme eines
Verfahrenshindernisses ist deshalb ein strenger Maßstab anzulegen. Das
Gericht muss alle seine Möglichkeiten ausschöpfen, um tatsächliche und
rechtliche Hindernisse für eine Entscheidung in der Sache auszuräumen.
Im Parteiverbotsverfahren gegen die Ag sind bislang keine Umstände
bekannt geworden, die die Fortführung des Verfahrens in seiner
Gesamtheit tatsächlich unmöglich oder rechtlich unverhältnismäßig
machen. Die nachrichtendienstliche Beobachtung der Ag begründet weder
im Hinblick auf den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien noch
wegen Fragen der Zurechnung der vorgelegten Erkenntnismittel noch
aufgrund der Pflicht zur Gewährung eines fairen Verfahrens ein
Verfahrenshindernis. Dazu führen die vier Richter im Einzelnen aus:
Eine staatliche Fremdsteuerung der Ag des Ausmaßes, dass ihr
politisches Erscheinungsbild nicht mehr das Ergebnis eines offenen
gesellschaftlichen Willensbildungsprozesses ist, ist nicht ansatzweise
erkennbar. Bei einer inhaltlichen und programmatischen Fremdsteuerung
folgte daraus kein Verfahrenshindernis. Vielmehr verlöre die Ag ihre
Parteiqualität, so dass der Verbotsantrag in einer Entscheidung zur
Sache als unzulässig zurückzuweisen wäre.
Was die Zurechenbarkeit von Erkenntnismitteln angeht, hat das BVerfG im
Parteiverbotsverfahren alle prozessual vorgesehenen Mittel der
Sachaufklärung zu nutzen. Die gerichtliche Aufklärungspflicht gestattet
dem BVerfG nicht, allein aufgrund einer möglichen mittelbaren
staatlichen Einflussnahme durch V-Leute auf die Äußerungen oder
Verhaltensweisen im Rahmen der Parteitätigkeit das Verfahren ohne
weitere Prüfung abzubrechen. Sachentscheidungserhebliche Tatsachen sind
in einer öffentlichen mündlichen Verhandlung unter Ausschöpfung der
Mittel der Beweisaufnahme und unter umfassender Gewährung von
rechtlichem Gehör aufzuklären.
Ein Verfahrenshindernis folgt auch nicht aus dem Grundsatz des fairen
Verfahrens. Um einen Verstoß gegen diesen Grundsatz anzunehmen, müsste
bereits jetzt positiv feststehen, dass die Verhandlungskonzeption der
Ag in einer Weise ausgeforscht worden ist, die eine sachangemessene
Rechtsverteidigung unmöglich macht. Der bloße Anschein oder die
abstrakte Gefahr einer Ausforschung reichen hierfür nicht aus.
Anhaltspunkte dafür, dass die Ag in Folge der nachrichtendienstlichen
Beobachtung durch staatliche Stellen an einer sachgerechten
Verteidigung im Verbotsverfahren gehindert wäre, bestehen nicht. Es ist
weder vorgetragen noch erkennbar, dass die ASt Kenntnis von Umständen
erlangt haben, die das geplante Prozessverhalten der Ag im
Verbotsverfahren betreffen. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die
Wirksamkeit der Verteidigungsmittel der Ag beeinträchtigt worden ist.
Selbst wenn es zu einer Ausforschung des Verhaltens der maßgeblich am
Verfahren beteiligten Funktionäre und Vertreter der Ag gekommen wäre,
verstieße die Fortführung des Parteiverbotsverfahrens erst dann gegen
rechtsstaatliche Grundsätze, wenn das Gewicht der Beeinträchtigung den
konkreten Präventionszweck des Parteiverbotsverfahrens überwöge. Denn
mögliche Rechtsbeeinträchtigungen müssen, um ein Verfahrenshindernis
begründen zu können, in Abwägung zu den Zielen und der Bedeutung des
Verfahrens von solcher Art und solchem Gewicht sein, dass die
Fortführung des gerichtlichen Verfahrens unverhältnismäßig wäre. Dies
erfordert für das Parteiverbotsverfahren, nicht nur abstrakt die
Bedeutung des Art. 21 Abs. 2 GG zu bestimmen, sondern auch die konkrete
Gefahrenlage abzuschätzen, die von der politischen Partei für die
geschützten Rechtsgüter dieser Vorschrift ausgehen. Die danach gebotene
Abwägung setzt eine Sachaufklärung und Beweisaufnahme im Hinblick auf
alle abwägungsrelevanten Tatsachen voraus. Eine Prozessbeendigung ohne
sie widerspricht der besonderen Justizgewährpflicht des BVerfG im
Parteiverbotsverfahren.
Der Präventionsauftrag des BVerfG erfordert die Aufklärung des
konkreten Ausmaßes der Gefahr für die Rechtsgüter des Art. 21 Abs. 2
GG, wenn das Verfahren ohne Sachentscheidung eingestellt werden soll.
Klärungsbedürftig ist insoweit auch, ob in parteitypisch organisierter
Weise Angriffe auf die Würde des Menschen erfolgen. Geht von einer
politischen Partei eine konkret nachweisbare Gefahr für den Fortbestand
des freiheitlichen Verfassungsstaates aus, so darf das BVerfG etwaige
Verstöße gegen den allgemeinen Grundsatz des fairen Verfahrens bei der
Abwägung nicht als überwiegend ansehen. Für die notwendige umfassende
Aufklärung des Sachverhalts kann und muss das BVerfG aufgrund des
Untersuchungsgrundsatzes selbst sorgen. Das Gericht darf nicht von
vornherein unter Hinweis auf entgegenstehende Geheimschutzbelange oder
die besondere Verfahrensverantwortung von Beteiligten auf die
Ermittlung entscheidungserheblicher Tatsachen verzichten.
Bei der Abwägung, ob Verfahrensmängel im Verbotsverfahren den Grundsatz
des fairen Verfahrens verletzten, ist der Belang des präventiven
Verfassungsschutzes in angemessener Weise zu berücksichtigen. Die
verfassungsrechtliche Verpflichtung staatlicher Stellen,
verfassungswidrige Bestrebungen zu ermitteln und gegebenenfalls gegen
diese vorzugehen, wird grundsätzlich nicht durch die Anhängigkeit eines
Parteiverbotsverfahrens aufgehoben. Gerade der Schutz von
Individualrechtsgütern wie Würde, Leben und Gesundheit, der staatlichen
Stellen obliegt, kann es auch von Verfassungs wegen erfordern,
unabhängig vom Verbotsverfahren die nachrichtendienstliche Beobachtung
in geeigneter Weise fortzusetzen. Rechtsstaatliche Grundsätze gebieten
nicht, für die Dauer des Verfahrens Gefahren für geschützte
Rechtsgüter, zumal unbeteiligter Dritter, hinzunehmen.
Beschluss vom 18. März 2003 - Az. 2 BvB 1/01 u.a. -
Karlsruhe, den 18. März 2003
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